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中国城市化水平加速提升政府圈售土地负作用

发布时间:2019-11-08 13:42:33

中国城市化水平加速提升 政府圈售土地负作用凸显

“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底,自然地生出呢?”  “这是我的家园,我能不能做主呢?我们为什么只有城市的城市化,而不设定一个由村民们自主的现代化呢?”在“守望乡土,呵护家园——岭南水乡乐从论坛暨第十八届中国城市化论坛”上,城市规划与设计专家吴文媛这样追问,将话题引向深处。  支持吴文媛如此发问的事实包括,在被规划在佛山东平新城范围内的乐从镇大墩村、腾冲村,幼儿园、医院、商业、休憩、礼堂等设施齐全,规章制度条分缕析,财务报表公开透明,村落自治有声有色。  “这里已经有了这么齐全的公共设施,为什么它不能自己现代化呢?”吴文媛说,“在我们设定的城市化程序里,缺失了农村的现代化这一环。”  她的发言得到来自北京大学的城市设计研究专家韩西丽的呼应,后者指了指会场上摆放着的当地水乡老照片,也是这样一问:“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底,自然地生出呢?”  问题所指,朝向了过去二十多年里,主导中国快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。  更高层次的问题  在改革开放肇始的1978年,中国的城市化率只有18.9%,甚至低于现在越来越多学者认同的北宋时期20.1%的城市人口比例、南宋时期22.4%的城市人口比例。  2011年12月,中国社会科学院发布《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书,相关人士披露,2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口,城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转,是中国现代化进程中的一件大事。  尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态,这使城市化率达到50%的判断有些勉强,但城市化水平快速提升已是不争的事实。这当中,颁布于1986年的《土地管理法》起到了关键作用。  1988年、1998年和2004年,《土地管理法》经历了三次修改,最具革命性的修改出现在1988年,确定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次修改的依据是同年宪法修正案的规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”  1988年宪法修正案的背景是,1954年以后,中国建立了高度集中的计划经济体制,与此相适应,1954年经中央人民政府政务院批复,企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时,不必再向政府缴纳租金或使用费。由此导致土地失去了商品的属性,也不存在土地市场,基础设施投入虽然带来了土地增值,但它只为土地使用者免费地享用(只有少数私有房地产主还缴纳城市房地产税),谈不上土地融资与信用的建立,更谈不上开发利益的返还。唯一可能的回报方式是,城市以公共服务补贴工业,再通过工业的利润回收,但这入不敷出。  土地的无偿、无限期使用,造成了利益的失衡,抽空了城市财政,使城市化失去动力。这一状况终因1988年的宪法修正案成为历史。此后建立的国有土地有偿、有限期的土地使用制度,形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式,将中国的城市化送入快速增长的轨道。  更高层次的问题随后出现。《土地管理法》确定的将集体土地征收为国有土地方可进行城市建设,对被征收土地按原用途给予补偿的原则,使城市能够以较低的成本覆盖乡村,后者不能正常分享城市发展的红利,引发诸多矛盾。  从城市的角度来看,征收农地时不给予市场价格补偿,是因为土地的增值是城市公共服务投入的结果,农村长期搭车沾光,从未为此付费,征收土地时当然不该按市价论处。  接下来的问题是:是不是应该为此设定一个付费渠道呢?此渠道不设,就可以低价征收吗?  受益者分担,受损者补偿  “应该建立一个受益者分担、受损者补偿的城市规划利益还原机制。”北京大学城市与区域规划系主任吕斌对本刊说,“因为一个项目投下去,会导致土地的增值,这个项目摆在那儿都行,可摆在你边上,你就受益了,升值了。我们在这一块的制度设计上很模糊,我们的公共财政实际上是为个人做了很多事情。正确的方法是,通过税收来调节。”  从国际经验看,开发利益返还多是通过不动产税的征收来实现,通行的做法是,以不动产的评估价值为税基,按固定税率定期征收。在美国,地方财产税(课税对象是纳税人所拥有的不动产和动产,其中房地产类不动产是主要税基)占地方财政总收入的29%左右,占地方税收总收入的75%左右。财产税以财产的评估价值为计税依据,其评估价值一般为市价的30%至70%,名义税率为3%至10%,实际税率为1%至4%。财产税按季度、半年或年征收,全部收入用于中小学教育、治安、供电、环保等公共费用。  以不动产税为地方税的主体,与城市政府提供公共服务的职能一致,有利于形成“公共服务——不动产增值——税入增长——提供更多公共服务”的良性循环,使城市政府专注于公共产品的供应而不是土地的圈售,并可促进环境保护与土地集约利用。  中国古代开征的城市不动产税——城郭之赋,流行于街市设立的两宋时期,它支撑了《清明上河图》所描绘的市井繁华。此前的中国城市,自战国始,皆是封闭的坊里制,居住区以坊墙包围,沿街禁设商肆,市场被安排在同样被坊墙围合的坊市。唐朝末年,坊里制开始瓦解,五代时期,城郭之赋始设,及至北宋,坊墙破除,开设街市,土地的商业价值显现,城郭之赋被纳入国家财税制度的基本内容,由宅税和地税两项组成。其中,地税是政府对城郭之内除了官地之外的地产,无论是屋舍地基、空闲地段,还是菜圃园地等征取的赋税;宅税,又称屋税,为城郭之赋的正项,是政府对民间在城郭之内的房产征取的赋税,以间为单位征取,并按照房产坐落地段的冲要、闲慢、出赁所获房租的多少确定不同的等级。  城郭之赋的开征,有利于公私利益的平衡,也培植了宋人重产权、讲契约的商业意识,城市经济空前繁荣。华南理工大学建筑学院教授田银生的研究表明:宋代的城市和乡村有了初步的分离,这在中国城市发展史上是具有划时代意义的一次变化,其标志是城市中的坊郭户单独列籍征税,并且商税收入超过农产品的两税收入。  南宋覆灭之后,此种文明样式失传。及至近代上海设立租界,开征土地税和房捐,以地价或房租为税基,按比例税率征收,原理与城郭之赋相似,租界当局由此获得发展能量,推动了大上海的崛起。在上海法租界居住的孙中山受此启发,并援引美国学者亨利?乔治的学说论述平均地权,提出核定地价、照价纳税、照价收买、涨价归公的土地纲领。在此思想指导下,1930年国民政府颁布《土地法》,开征地价税、土地增值税。  新中国成立后,1951年城市房地产税开征——面向城市私有不动产业主,按其房地产的区位条件、交易价格等,确定标准房价、标准地价、标准房地价,每年定期按固定税率征收。此项税收,终因私有不动产数量的缩减而无力支撑城市的公共服务;1954年,面向国营企业、机关、部队、学校等占用的土地征收土地使用费或租金及地产税的做法,被政务院叫停,使城市的公共财政失去重要来源,城市化长期停滞,甚至逆转,终导致1988年宪法修正案出台,将国有土地的使用权确立为可以转让的财产权,由此拉开中国快速城市化的大幕。

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